Como dijimos en el pleno aqui colgamos el siguiente informe sobre la reforma de la adminsitracion local, es largo y de naturaleza juridica, pero aclara algunas cosas sobre el infomre del consejo de estado, tambien colgaremos un cuadro más entendible para perosnas que no estan familiarizadas con los términos juridicos.
NOTA INFORMATIVA SOBRE LA INTERPOSICIÓN DE UN CONFLICTO EN DEFENSA DE LA AUTONOMÍA LOCAL CONTRA LA LEY 27/2013, DE 27 DE DICIEMBRE, DE RACIONALIZACIÓN Y SOSTENIBILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL
I.- La legitimación procesal para interponer un conflicto en defensa de la autonomía local
La legitimación procesal para plantear un conflicto de esta naturaleza, con relación a una norma con rango de ley del Estado que lesione la autonomía local constitucionalmente garantizada, se regula en el artículo 75 ter de la LOTC. De manera que, al ser la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la administración local de aplicación a todo el territorio nacional, estarían legitimados para plantear un conflicto contra la misma:
A. Un número de municipios que supongan al menos un séptimo de los existentes en el ámbito territorial de aplicación de la disposición con rango de ley, y representen como mínimo un sexto de la población oficial del ámbito territorial correspondiente [art. 75 ter, apartado 1, letra b)].
Puesto que a día de la fecha existen en España 8.117 municipios y 46.727.890 habitantes (según datos oficiales de población a 1 de enero de 2013), las cifras que exige este supuesto de legitimación procesal activa se concretan en un mínimo de 1.160 municipios que representen como mínimo 7.787.982 habitantes.
B. Un número de provincias que supongan al menos la mitad de las existentes en el ámbito territorial de aplicación de la disposición con rango de ley, y representen como mínimo la mitad de la población oficial [art. 75 ter, apartado 1, letra c)]
Puesto que a día de la fecha existen en España 50 provincias, sería necesario que interpusiesen el conflicto al menos 25 provincias que representen como mínimo 23.363.945 habitantes.
II.- Requisitos procedimentales
Los pasos a seguir para interponer el conflicto serían los siguientes:
1º.- Se requiere el acuerdo del órgano plenario de las Corporaciones locales con el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de las mismas. Hasta la fecha se tiene constancia de mociones y acuerdos instando la tramitación del conflicto en los municipios de Arnedo (La Rioja), La Robla (León) y Oviedo y en la Diputación Provincial de Málaga.
2º.- Cumplido el anterior requisito, y de manera previa a la formalización del conflicto, deberá solicitarse dictamen, con carácter preceptivo pero no vinculante, del Consejo de Estado.
La solicitud del dictamen debe formalizarse dentro de los tres meses siguientes al día de la publicación de la ley que se entienda lesiona la autonomía local. Por lo tanto, en el caso de la LRSAL, puesto que la misma fue publicada en el BOE de fecha 30 de diciembre de 2013, el plazo de solicitud acabaría el 30 de marzo de 2014.
3º.- Dentro del mes siguiente a la recepción del dictamen del Consejo de Estado los municipios o provincias legitimados podrán plantear el conflicto ante el Tribunal Constitucional, acreditando el cumplimiento de los requisitos exigidos para interponer el conflicto y alegándose los fundamentos jurídicos en que se apoya.
El antecedente inmediato de interposición de un conflicto en defensa de la autonomía local contra una Ley estatal, se encuentra en el conflicto planteado contra la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria, interpuesto por 1.184 municipios.
El dictamen del Consejo de Estado, de fecha 20 de junio de 2002, que se dictó en este caso, concluyó que no existían fundamentos jurídicos suficientes para plantear el conflicto, siendo el ATC 419/2003, de 16 de diciembre, el que acordó inadmitir el conflicto y archivar las actuaciones, puesto que consideró que el número de municipios que acordaron debidamente, es decir, satisfaciendo los requisitos legales establecidos, plantear el conflicto en defensa de la autonomía local contra la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria, no alcanzaba el número mínimo exigido en el artículo 75 ter.1.b de la LOTC. Asimismo, se indica que igualmente fue desestimado mediante ATC 46/2004, de 10 de febrero, el recurso de súplica que se interpuso contra el precitado Auto 419/2003, de 16 de diciembre de 2003.
III.- El conflicto en defensa de la autonomía local frente a la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local
En los acuerdos presentados por grupos políticos instando a la respectiva entidad local a iniciar la tramitación para la formalización de un conflicto en defensa de la autonomía frente a la LRSAL, el reproche de inconstitucionalidad se plantea contra diferentes contenidos de la misma por lesionar la autonomía local constitucionalmente garantizada en el art. 137 CE, con relación a los arts. 140, 141 y 142 CE.
A estos efectos, los reproches de inconstitucionalidad se agrupan en cuatro grandes ámbitos específicos, que pueden sistematizarse de la siguiente manera:
Primero, y con un carácter preliminar, la vulneración de la configuración constitucional de la autonomía local por la LRSAL.
Segundo, el desapoderamiento competencial de los municipios, con vulneración de la garantía constitucional de la autonomía local. En este caso concreto, los artículos objetados son los siguientes:
- art. 25 LrBRL, competencias propias municipales
- art. 26.2 LrBRL, coordinación de servicios mínimos obligatorios por las Diputaciones provinciales.
Tercero, la inclusión de mecanismos de tutela, condicionantes y controles de oportunidad con vulneración de la garantía constitucional de la autonomía local. En este específico ámbito se objetan un elevado número de preceptos de la LRSAL:
- art. 7.4 LrBRL, regulación de las competencias distintas de las propias y las atribuidas por delegación.
- art. 57.3 LrBRL, limitaciones para constituir consorcios
- art. 85.2 LrBRL, formas de gestión de los servicios públicos
- art. 92 bis LrBRL, funcionarios con habilitación de carácter nacional
- arts. 213 y 218 TRLHL, informes sobre discrepancias
- art. 116 bis LrBRL, Planes Económicos Financieros
- art. 116 ter, y en relación los arts. 26.2 y 36 LrBRL, determinación del coste efectivo de los servicios
- Disposición adicional novena LrBRL, redimensionamiento del sector público local
Cuarto, vulneración del principio democrático en el ámbito local. Ámbito en el que se cuestiona el siguiente precepto:
- Disposición adicional decimosexta LrBRL, sobre aprobación por la Junta de Gobierno del presupuesto prorrogado.
III.1.- La vulneración de la configuración constitucional de la autonomía local por la LRSAL
En el escrito de interposición del conflicto en defensa de la autonomía local se indica que la LRSAL no respeta la configuración constitucional de la autonomía local. En primer lugar, al vulnerar la garantía institucional de los municipios, en cuanto que suprime la condición de administración más cercana de los ciudadanos a través de la eliminación del “principio de máxima proximidad” en la nueva redacción del art. 2.1 LrBRL. Considerando que con ello se quiebra la imagen socialmente recognoscible de la institución. En segundo lugar, al establecer una diferencia arbitraria entre los municipios según tengan más o menos de 20.000 habitantes, desapoderando a estos últimos para la prestación de determinados servicios mínimos obligatorios.
Desde la STC 4/1981, FF.JJ. 1ºB) y 3º-, se ha sostenido por el Alto Tribunal que, en primera instancia, corresponde al Estado el desarrollo normativo del nivel local de gobierno, en virtud de la competencia que ostenta sobre las “bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas” ex artículo 149.1.18ª CE. La razón de tal argumento radica en la conexión directa que media entre esta competencia normativa y, de una parte, la concreción de la garantía constitucional de la autonomía local y, de otra parte, el aseguramiento de un determinado modelo de Estado. En palabras del TC, “como titulares de un derecho a la autonomía constitucionalmente garantizada, las comunidades locales no pueden ser dejadas en lo que toca a la definición de sus competencias y la configuración de sus órganos de gobierno a la interpretación que cada Comunidad Autónoma pueda hacer de ese derecho […]. La garantía constitucional es de carácter general y configuradora de un modelo de Estado, y ello conduce, como consecuencia obligada a entender que corresponde al mismo la fijación de principios o criterios básicos en materia de organización y competencia general de aplicación en todo el Estado” –STC 32/1981, F.J. 5º-.
De este modo, la normativa estatal sobre régimen local amparada en el artículo 149.1.18ª “tiende a asegurar un nivel mínimo de autonomía a todas las Corporaciones locales en todo el territorio nacional, sea cual sea la Comunidad Autónoma en que estén localizadas” –SSTC 213/1988, F.J.2º y 259/1988, F.J.2º-.
Partiendo de este marco de referencia resulta necesario aludir a la reforma del art. 135 de la Constitución que impone la obligación de cumplimiento del principio de equilibrio presupuestario a las entidades locales, y a su posterior desarrollo por la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, que ha motivado la necesidad de diseñar un nuevo modelo de Administración local. De este modo, el sistema de atribución competencial a las entidades locales ha de modificarse, articulándose a través del cumplimiento de los parámetros de la legislación de estabilidad presupuestaria. Lo anterior implica un nuevo modelo que supone un ejercicio de cooperación interterritorial, donde los servicios públicos quedan garantizados y su sostenibilidad financiera supone un esfuerzo para los ciudadanos que vivan en ciudades más grandes frente a los que residan en municipios con escasa población.
A través de la reforma de la LrBRL introducida por la LRSAL el legislador estatal ha cumplido la función de readaptar el principio de autonomía local constitucionalmente garantizado al nuevo perfil de las Administraciones locales derivado del art. 135 CE, siendo esta una de las señas de identidad que han de predicarse de las entidades locales.
III.2.- El desapoderamiento competencial de los municipios, con vulneración de la garantía constitucional de la autonomía local
El segundo reproche que se formula en el escrito de planteamiento del conflicto en defensa de la autonomía local, se centra en el sistema competencial regulado en los arts. 25 y 26 de la LrBRL, partiendo de una concepción cerrada del sistema de atribución competencial centrado en estos dos preceptos.
Con carácter preliminar hay que recordar que la Constitución Española, a diferencia de lo que sucede con los listados competenciales contenidos en los artículos 148 y 149 con relación a la distribución territorial del poder entre el Estado y las Comunidades Autónomas, no contiene ninguna referencia explícita a las competencias locales (municipales y provinciales). De ahí que haya sido el Tribunal Constitucional, a través de su labor hermenéutica, el que ha determinado la relación entre los artículos 149.1.18ª y 137 CE en orden a la atribución al Estado del título competencial para determinar el modelo competencial de municipios y provincias.
En este sentido, a partir de la STC 32/1981, de 28 de julio, se considera que el artículo 149.1.18ª CE hace referencia a una «acción reflexiva del Estado», es decir, a una acción que el propio Estado lleva a cabo en relación con el aparato administrativo que constituye su instrumento normal de actuación. Peculiaridad que, continúa argumentando el Tribunal Constitucional, «entronca con el tema de la garantía institucional» de la autonomía local consagrada en los artículos 137 y 140 CE. A partir de este presupuesto, infiere que «corresponde al Estado la competencia para establecer las bases no sólo en relación a los aspectos organizativos o institucionales, sino también en relación a las competencias de los Entes Locales constitucionalmente necesarios» (F.J.1º), esto es, municipios, provincias e islas.
De acuerdo con esta doctrina, reiterada, entre otras, en las SSTC 76/1983, de 5 de agosto (F.J. 19º) y 27/1987, de 27 de febrero (F.J. 12º), debe ser el legislador estatal, con carácter general y para todo tipo de materias, el que fije unos principios o bases relativos, entre otras cuestiones, a las competencias locales, encontrando cobertura constitucional a esa encomienda estatal en el “concepto mismo de «bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas», por cuanto dicha expresión engloba a las Administraciones Locales –SSTC 25/1983, F.J.4º; 76/1983, F.J. 38º; 99/1987, F.J.2ºb-“, (STC 214/1989, de 21 de diciembre F.J. 1º).
Sentado lo anterior, hay que poner de manifiesto que el modelo competencial previsto en los arts. 25 y 26 hay que entenderlo incardinado en el denominado bloque de la constitucionalidad, integrado por la propia Constitución y los estatutos de Autonomía. De manera que, teniendo en cuenta el modelo de distribución constitucional de competencias previsto en los arts. 148 y 149 CE, nada impide que las Comunidades Autónomas, en las materias en las que hayan asumido competencias legislativas en sus respectivos Estatutos de Autonomía, identifiquen las concretas competencias que corresponden al municipio en su legislación sectorial atribuyéndolas como propias (apartados 1 y 2 del art. 7 de la LrBRL). Y en iguales términos sucede en el caso de las materias de la legislación estatal. En ambos casos, la determinación de las competencias propias habrá de cumplir lo previsto en los apartados 3, 4 y 5 del art. 25 LrBRL.
III.3.- La inclusión de mecanismos de tutela, condicionantes y controles de oportunidad con vulneración de la garantía constitucional de la autonomía local
La jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha contribuido a entender adecuadamente el sistema de controles administrativos sobre los entes locales.
A partir de la STC 4/1981, de 2 de febrero, el Alto Tribunal tuvo la ocasión de pronunciarse sobre esta materia, aclarando la compatibilidad entre autonomía local y controles administrativos, desde el punto de vista constitucional. En el FJ 3º de dicha Sentencia, proclamó un principio capital para el entendimiento de nuestro ordenamiento territorial, en general: «Ante todo, resulta claro que la autonomía hace referencia a un poder limitado. En efecto, autonomía no es soberanía – y aún este poder tiene sus límites-, y dado que cada organización territorial dotada de autonomía es una parte del todo, en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste donde alcanza su verdadera sentido, como expresa el artículo 2 de la Constitución».
Por si no fuera suficiente para entender que nuestra Constitución avala la existencia de controles administrativos, aunque no lo señale de manera expresa, el alto Tribunal continuará afirmando: «Es la Ley, en definitiva, la que concreta el principio de autonomía de cada tipo de entes, de acuerdo con la Constitución. Y debe hacerse notar que la misma contempla la necesidad –como una consecuencia del principio de unidad y de la supremacía del interés de la nación- de que el Estado quede colocado en una posición de superioridad, tal y como establecen diversos preceptos de la Constitución, tanto en relación a las Comunidades Autónomas, concebidas como Entes dotados de autonomía cualitativamente superior a la administrativa (artículos 150.3 y 155, entre otros), como a los Entes locales (artículo 148.1.2º)».
De este modo, la autonomía local será una autonomía en el marco de la unidad, produciéndose una posición de superioridad del Estado, en sentido estricto, que hace concluir al Tribunal lo siguiente: «Posición de superioridad que permite afirmar –como admiten expresamente los recurrentes y se admite también el Derecho Comparado- que el principio de autonomía es compatible con la existencia de un control de legalidad sobre el ejercicio de las competencias, si bien entendemos que no se ajusta a tal principio la previsión de controles genéricos e indeterminados que sitúen a las Entidades locales en una posición de subordinación o dependencia cuasi jerárquica de la Administración del Estado u otras Entidades territoriales. En todo caso, los controles de carácter puntual habrán de referirse normalmente a supuestos en que el ejercicio de las competencias de la Entidad local incidan en intereses generales concurrentes con los propios de la Entidad , sean del municipio, la provincia, la Comunidad Autónoma o el Estado. (…)».
En este específico contexto, y con referencia a un aspecto concreto como es la regulación de los denominados Funcionarios de administración Local con Habilitación de Carácter Nacional, se argumenta en el conflicto en defensa de la autonomía local que la dependencia funcional de esta clase de funcionarios de la Administración General del Estado que fija “criterios de actuación” y es destinataria de los informes de control, supone el establecimiento de una dependencia cuasi jerárquica que pugna con la potestad de autoorganización y el ejercicio de competencias propias que asegura la garantía constitucional de la autonomía local.
En este caso concreto esta cuestión ya ha quedado resuelta en la STC 214/1989, de 21 de diciembre, al afirmarse que “este Tribunal Constitucional, en su Sentencia 25/2983, de 7 de abril, ya afirmó –con anterioridad, incluso, a la aprobación de la L.B.R.L- que «ha de considerarse como básica dentro del ordenamiento jurídico actualmente vigente la existencia de los Cuerpos de funcionarios citados (Secretarios, Interventores y Depositarios de Fondos de la Administración Local) como Cuerpos de carácter nacional y la selección de los funcionarios dentro de los citados Cuerpos» (F.J. 4º). Es cierto que la L.B.R.L formalmente ha suprimido dichos Cuerpos, si bien esa supresión ha ido acompañada de la calificación como «funciones necesarias en todas las Corporaciones Locales» la de «Secretaría» y las de «control y fiscalización interna de la gestión económico-financiera y presupuestaria y la contabilidad, tesorería y recaudación», quedando las mismas reservadas «a funcionarios de habilitación de carácter nacional»”.
De este modo, continúa su argumentación el Alto tribunal, “no hay lugar sino a reconocer como válida y ajustada plenamente a la Constitución la decisión del legislador estatal que, al amparo del art. 149.1.18ª de la norma fundamental, ha fijado como básicas –y, por tanto, necesarias en todas las Corporaciones Locales- determinadas funciones que, por su propia naturaleza quedan reservadas a determinados funcionarios con un específico grado de formación. Ese carácter básico, al servicio de garantizar de manera generalizada en todas las Administraciones Locales el correcto desempeño y desenvolvimiento de cierto elenco de funciones que, por su trascendencia misma, rebasan el estricto interés local y, más aún, autonómico, justifica, asimismo, que el Estado asuma, con plenitud de facultades, la fijación de los correspondientes programas de selección y formación de los funcionarios habilitados” [F.J. 25º].
En definitiva, la LRSAL no establece controles genéricos de legalidad ni de oportunidad. Por el contrario, se prevén supuestos de controles administrativos específicos orientados siempre a garantizar la estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, perfectamente admisibles y constitucionales en los términos delimitados por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional –SSTC 134/2011, de 20 de julio, 157/2011, de 18 de octubre, entre otras-.
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